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Monitor Fiscal Nº 19: Problemas habitacionales e inversión en viviendas sociales en Argentina (18/07/2011)

Problemas habitacionales e inversión en viviendas sociales en Argentina

Resumen

• En la agenda de problemas sociales, el del acceso a la vivienda por parte de familias de ingresos medios y bajos es un tópico relevante y de urgente solución. Este trabajo se focaliza en el tópico de la distribución de los fondos para viviendas sociales, pero para ese fin primero se plantea la identificación y cuantificación del déficit habitacional en Argentina. Se discutirá luego la estrategia actual en materia de política habitacional, proponiendo algunos lineamientos para mejorar la equidad en la distribución de los fondos de vivienda.
• Existen en la actualidad importantes privaciones con respecto a las condiciones habitacionales que aluden a la existencia de un déficit habitacional. Su cuantificación involucra tanto la necesidad de construcción de nuevas viviendas para la población que no dispone de este activo, como reposición de aquéllas que están en condiciones irrecuperables, y mejora de las que tienen deficiencias en su calidad o servicios, pero pueden ser restauradas.
• Existe un indicador compuesto que clasifica a las viviendas en términos de irrecuperables (se necesita construir nuevas viviendas), recuperables (a pesar de tener deficiencias graves incluyendo malas condiciones sanitarias, sólo requieren mejoras) y adecuadas (no requieren ninguna modificación): el Índice de Calidad Global de la Vivienda (ICGV), que colapsa una serie de dimensiones relativas a la calidad de la vivienda.
• Existe cerca de 3 millones de hogares en viviendas deficitarias según cifras de 2010, de las cuales 2,7 millones son recuperables y 300 mil irrecuperables. Mientras que en el promedio del país, 24% de los hogares habitan en condiciones precarias (viviendas recuperables o irrecuperables), en provincias como Jujuy, Formosa y San Juan, más de 4 cada 10 hogares se encuentra en dicha situación, mientras que en otras como La Pampa, Santa Cruz y la Ciudad de Buenos Aires, no mucho más de 5% de los hogares sufren alguna carencia a nivel habitacional.
• Pero además de las viviendas inadecuadas, el déficit habitacional incluye aquéllas que son necesarias debido a la insuficiencia del número de viviendas. La definición de hacinamiento es útil para aproximar cuantitativamente esta situación. Se podría suponer que los hogares que viven hacinados (más de 3 personas por cuarto) requerirían la construcción de viviendas nuevas o ampliaciones de las existentes. En 2010 había 514 mil hogares hacinados (4,1% del total). El hacinamiento tiene un impacto muy desigual dependiendo del lugar del país donde habite el hogar.
• Sumando los requerimientos de vivienda indicados por la precariedad de las mismas (según el ICGV) a los que surgen de la existencia de hogares hacinados, se obtendría un déficit total de 820 mil viviendas nuevas (total de hogares en viviendas irrecuperables más hacinados) y 2,7 millones de viviendas que necesitan mejoras. Esto suma un total de 3,5 millones de hogares que necesitan de potencial atención por parte de la política habitacional.
• La ausencia de vivienda o las condiciones habitacionales precarias deben ser las prioridades en la política habitacional. Sin embargo, debe reconocerse que es cada vez más difícil para sectores de ingresos medios acceder a una vivienda propia, principalmente por falta de financiamiento a largo plazo (el crédito hipotecario ha perdido participación en el PIB, pasando de cerca de 3,4% a inicios de 2003 a 1,2% en la actualidad). Las medidas más usuales tendientes a solucionar este aspecto incluyen la apertura de líneas de créditos hipotecarios con condiciones especiales.
• El limitado acceso de la clase media a la propiedad de la vivienda deriva en que 2,3 millones de hogares están alquilando, con una incidencia variable de acuerdo a la región.
• Las políticas de vivienda han tenido vaivenes en las últimas décadas. Un organismo importante en la política habitacional es el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), creado en 1972. El FONAVI, en sus orígenes funcionaba de manera centralizada. En 1992 se descentralizó la política habitacional, federalizando al FONAVI. Se pasó a un sistema de reparto automático de los recursos a las provincias. También en 1992 se modificó el financiamiento del FONAVI (que hasta el momento provenía de una detracción de los salarios), pasando a fondearse con un porcentaje del impuesto a los combustibles.
• Con la crisis del 2001, se redujo significativamente la inversión en viviendas. Una vez iniciada la recuperación, se puso en marcha en 2004 el Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV), a cargo de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV), del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Los fondos de este programa, sumados a otros del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, llegaron a ser entre seis y ocho veces superiores a los del FONAVI, que fue perdiendo peso en la solución de la problemática habitacional. El volumen de sus fondos ya venía decayendo, y a esto se sumaron las sucesivas autorizaciones que se otorgaron a las provincias a partir de la crisis de comienzos de siglo respecto a destinar parte de los fondos FONAVI para cubrir déficit en otras áreas en el marco de la emergencia económica (pasaron a ser de libre disponibilidad).
• Entre 1980 y 1991 el gasto en viviendas por los tres niveles de gobierno resultó equivalente a 0,63% del PIB. Con el cambio de sistema de financiación y descentralización del FONAVI el gasto en vivienda pasó a ser 0,45% del PIB promedio entre 1992 y 2001. El gasto cae mucho durante la crisis de 2002 y 2003, para luego recuperarse y ubicarse en 0,61% promedio entre 2004 y 2009. En 2009, se ubicó en 0,63% del PIB.
• Se ha modificado el papel del Estado en relación con los problemas habitacionales, destinando una importante cantidad de recursos a la cuestión habitacional de manera centralizada. Se ha pasado de un reparto automático y descentralizado a otro discrecional y centralizado de los fondos de vivienda.
• Una de las consecuencias de esta configuración más centralizada y discrecional en la asignación de fondos es que el gasto en viviendas sociales per cápita resulta muy dispar entre las distintas jurisdicciones. En provincias que tienen buenos indicadores sociales, como Santa Cruz, Tierra del Fuego o Chubut, el gasto en vivienda y urbanismo en 2009 superó los $800 por habitante, mientras que en aquéllas con mayor tasa de pobreza, como Corrientes o Formosa, el gasto resultó menor a $200 per cápita.
• Mientras que el reparto que implicaba el FONAVI tenía una relación directa con las necesidades habitacionales, la distribución actual de fondos que realiza el Ministerio de Planificación y Obras Públicas de la Nación muestra escasa relación con dichas necesidades o, incluso, existe una leve asociación negativa. Esto motiva a replantear los mecanismos de distribución de los fondos nacionales de vivienda.
• En 2010 también la política habitacional mostró una distribución muy desigual entre provincias, lo que se refleja en erogaciones per cápita en vivienda muy diferentes realizadas por el Ministerio de Planificación Federal de la Nación. El gasto en La Pampa y Tierra del Fuego superó los $700 por habitante, mientras que en San Luis fue inferior a $1 por habitante.
• Según los datos de la Subsecretaría de Desarrollo y Urbanismo, del Ministerio de Planificación Federal, Inversión y Obras Públicas de la Nación, entre 2003 y mayo de 2011 fueron terminadas cerca de 609 mil viviendas. En 2010, con datos del Ministerio de Economía de la Nación, se terminaron menos de 35 mil viviendas. La distribución geográfica de las viviendas construidas también es testigo de la falta de un criterio objetivo en la política habitacional: en Misiones se terminaron 79 viviendas cada 1.000 habitantes desde 2003, mientras que en la Ciudad de Buenos Aires, 1 vivienda y media cada 1.000 habitantes.
• Comparando las cifras de viviendas terminadas con los requerimientos habitacionales de nuevas viviendas (por viviendas irrecuperables y hogares hacinados), queda a la vista la insuficiencia de los esfuerzos realizados en los últimos ocho años. Las 609 mil viviendas construidas entre 2003 y mayo de 2011 no llegan a cubrir la necesidad actual de viviendas sociales estimada en 820 mil viviendas nuevas. Existen jurisdicciones donde la brecha es superior (Ciudad y provincia de Buenos Aires, Córdoba, San Juan, Santa Fe y Corrientes). En otras, el esfuerzo necesario para dar respuesta al déficit habitacional incluso es inferior al realizado en los últimos años (Misiones, Tierra del Fuego, La Pampa y Santa Cruz).
• Con los datos de 2010, también se observa una profunda disparidad. Tanto en La Rioja como en Tierra del Fuego, fueron terminadas en el año 4 viviendas cada 1.000 habitantes, a pesar de la distancia que existe en el nivel de desarrollo de estas dos jurisdicciones. El menor número de viviendas concluidas per cápita se observa en Córdoba y Santa Fe.
• Queda claro que el problema de la falta de acceso a la vivienda constituye uno de los principales desafíos para las políticas públicas futuras en Argentina. El elevado déficit habitacional que persiste, luego de varios años de mejora de las condiciones sociales, es un llamado a que la política debe dar una respuesta con rapidez.
• Existen dos aspectos diferenciados del déficit habitacional que deben ser atendidos, con medidas diferentes: la falta o precariedad de vivienda de los sectores populares (provisión), y la restricción en el acceso a vivienda propia de las clases medias (mecanismos de financiamiento).
• Una forma de propender a un reparto territorial más equitativo de los fondos públicos destinados a viviendas sociales es mediante la distribución en función de indicadores objetivos, que provea mayor cantidad de fondos aquellas jurisdicciones que tienen un déficit habitacional más abultado.
• La discrecionalidad en el reparto que realiza en la actualidad el Ministerio de Planificación queda en evidencia cuando se observa la brecha con la distribución que implica el sistema correspondiente al FONAVI. Buenos Aires ha sido la provincia más beneficiada, ya que su participación sobre los fondos del Ministerio de Planificación supera en 19 puntos porcentuales al coeficiente correspondiente al FONAVI. Las jurisdicciones más postergadas han sido Santa Fe, Córdoba, San Luis y Chaco (el porcentaje de fondos de vivienda que reciben está 4,9, 4,2, 3,6 y 3,3 puntos porcentuales respectivamente, por debajo del coeficiente correspondiente en el reparto del FONAVI).
• Un ejemplo hipotético de distribución a nivel nacional de los fondos de viviendas consiste en construir coeficientes como un promedio ponderado de indicadores que dan cuenta de la necesidad de mejoras en viviendas precarias (viviendas recuperables según el ICGV), y la de construir nuevas viviendas (hacinamiento y viviendas irrecuperables según el ICGV). Se pone un tope a la participación de los fondos de la provincia de Buenos Aires (en este caso, se consideró como ejemplo 25%).
• Algunas jurisdicciones se encontrarían "ganando" con el criterio de reparto del Ministerio de Planificación, tanto comparado con el del FONAVI como con los nuevos coeficientes hipotéticos: Buenos Aires, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Salta y Tucumán. Otras jurisdicciones "perdiendo", por menor participación de los fondos del Ministerio de Planificación: Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Mendoza, San Juan, San Luis y Santa Fe. Que ambos grupos incluyan jurisdicciones con diverso nivel de desarrollo y socio-económico pone nuevamente el acento en la necesidad de reasignar los fondos sobre la base de coeficientes objetivos.

 

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